출판탐구. 공공도서관 등록제의 효과와 한계, 공공도서관 등록제의 효과와 한계: 도서관법 개정 이후 현황과 과제

출판탐구
공공도서관 등록제의 효과와 한계
이정수(한국도서관협회 사무총장)
2025. 9+10.

공공도서관 등록제의 도입 배경

대한민국에서 「도서관법」이 제정된 시기는 1963년이다. 이후 여러 차례의 법 개정을 통하여 도서관의 사회적 책임과 역할을 다하기 위해 노력해왔다. 그럼에도 불구하고 「도서관법」은 실효성을 발휘하는 데한계가 있었다. 2006년 전부 개정된 「도서관법」은 도서관 정책의 추진체계를 구축하고, 지방 분권에 대응하며 장애인 등 지식정보 취약계층을 위한 조항을 신설함으로써 국가의 도서관 정책은 진일보하였고, 공공도서관은 지역사회의 정보·문화 플랫폼으로 성장하였다. 그러나 공공도서관의 양적 성장에 따른 인력 확보의 어려움과 운영의 내실화를 통한 서비스의 질적 성장 등 문제와 요구가 계속되었다. 특히 사서 배치 기준의 타당성과 실행력 부재 등을 해결하기 위해 「도서관법」 개정은 불가피하였다.

출처: 국립중앙도서관

2017년 2월 도종환 국회의원은 과학기술 발전에 따른 도서관 환경의 변화와 공공성을 강화한 「도서관 법」 전부개정안을 대표 발의하였다. 개정안의 주요 내용은 도서관의 이념을 명확화하고, 도서관을 설립·운영 주체로 구분하였으며 ‘도서관의 날(4월 12일)’을 신설한 것이다. 또한 도서관 설립의 사전 타당성 평가, 공공도서관 등록을 규정하였다. 이전 법에서 사립 공공도서관의 설립에 대한 등록 규정을 두고 있었으나 개정안은 국립도서관과 공립 공공도서관까지 확대하여 등록을 의무화한 것이다. 등록제의 목적은 도서관의 기본적인 시설, 장서 및 사서 등을 갖추어 도서관의 역할과 기능을 제대로 수행하고 도서관의 육성과 서비스 확산이라는 공적 가치를 강화하는 것이었다. 「도서관법」 전부개정안은 제20대 국회에서는 임기 만료로 폐기되었으나, 제21대 국회에서 통과되어 2021년 12월 7일 법률 18547호 「도서관법」이 공포되었다.

공공도서관 등록제의 내용

도서관 등록은 「도서관법」 제4장 제3절 ‘공공도서관의 등록 등’에서 규정하고 있다. 공공도서관을 설립·운영하려는 자는 그 설립 목적을 달성하기 위해 필요한 사서, 자료, 시설을 갖추어 국립 공공도서관은 문화체육관광부 장관에게, 공립 공공도서관은 관할 시·도지사나 시·도 교육감에게 등록해야 한다. 다만, 사립 공공도서관은 관할 특별자치시장, 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 등록할 수 있다. <표 1>과 같이 공공도서관이 등록요건을 갖추면 시·도 및 시·도 교육청의 34개 관청에 등록할 수 있다. 2022년 12월 법 시행 당시 2년의 유예 기간을 주었기 때문에 전국 공공도서관은 2024년 12월 7일까지 등록을 완료토록 하였다.

<표 1> 공공도서관

출처: 문화체육관광부 의 등록요건

<2024년 2차 공공도서관 등록업무 가이드라인> 재구성

공공도서관의 등록요건은 [도서관법 시행령 별표 2]에서 규정하고 있다. 사서요건은 국·공립 공공도서관과 어린이도서관은 사서를 4명 이상 두며, 공공도서관당 인구수 2만 명, 도서관 면적이 330㎡ 이상인 경우 산식에 따라 산출한 사서 수를 추가하게 하였다. 또한 이동도서관과 스마트도서관 등 해당 도서관 서비스마다 사서를 1명 이상 두도록 하였다. 공립 작은도서관의 경우 이전 법에서 “사서를 둘 수 있다.”는 조항에 따라 사서 1명을 두도록 하였다. 시설요건은 국·공립 공공도서관은 도서관 면적이 330㎡ 이상, 사립 공공도서관은 264㎡ 이상이며 어린이도서관도 동일한 기준이다. 작은도서관은 도서관 면적이 33㎡ 이상으로 기존과 동일하다.

도서관 자료 요건은 인구에 따라 구분하는데, 인구 2만 명 미만은 1만 점, 2만 명 이상부터 5만 명미만은 1만 5천 점, 5만 명 이상은 3만 점 이상의 자료를 갖추어야 하며, 사립 공공도서관은 3천 점이 최소 단위이다. 작은도서관은 기존과 같이 1천 점 이상이다. 기존 법에서 공공도서관의 최소 장서 기준 3천 권이던 것을 1만 점으로 상향 조정한 것은 도서관이 ‘장서’를 기반으로 운영되는 점을 고려한 것이다. 또한, 단위를 ‘권’에서 ‘점’으로 표기한 것은 종이책 외에 전자책이나 비도서 자료 등 도서관 자료 형태의 변화를 반영한 것이다.

공공도서관 등록제 추진 과정과 등록 현황

도서관 등록 시한이 다가오자 도서관 현장은 혼란스러웠다. 공공도서관은 지방자치단체(이하 지자체) 고유 사무이지만 도서관 인력 확보 노력이 보이지 않았다. 또 등록관청의 평가 역량 문제와 이원화, 미등록 도서관에 대한 보조금 지원 금지 방침 등의 문제가 제기되었다. 특히 시행령에는 상위법에서 제시한 기준 이하의 조례를 제정하여 등록요건을 하향할 수 있도록 규정하였는데, 이는 입법 취지를 훼손한다는 의견이 다수였다. 사서들은 등록제 시행으로 인해 도서관 서비스의 지역 불균형이 심화될 것을 우려하였고, 미등록 도서관에 대한 대안을 마련해야 한다고 주장하였다.

도서관 등록제 시행에 앞서, 문화체육관광부는 2024년 3월과 5월 두 차례에 걸쳐 등록업무 가이드라인을 배포하였다. 사서요건에 대한 등록 기준은 공무원, 비공무원 모두 해당하며, 채용조건도 정규직과 비정규직을 포함하도록 안내하였다. 사서 배치 기준과 관련된 조례 제정은 사서요건의 충족이 어려운 지자체의 지역 여건이나 재정 상황을 고려한 것으로 지방자치분권 및 지자체장의 인사권 존중의 필요에 따른 것이라고 밝혔다. 또한 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」에 따른 인구 감소 지역에서 2024년 6월 1일부터 2026년 5월 31일까지 등록하는 도서관에 등록요건의 한시적 특례를 시행하였다. 공립 공공도서관은 사서 1명, 공립 작은도서관은 2관당 1명을 두면 사서요건을 충족한 것으로 간주하는 것이다. 이 밖에도 시설요건에서 등록에 포함되는 도서관 공간을 구분하고 등록 절차와 등록 번호 부여 방법 등 세부적인 사항에 대해 안내하였다.

<표 2> 2023년 공공도서관의 등록 도서관 수

출처: 문화체육관광부 <2024년 전국 등록 공공도서관 관리·운영 현황> 및 국가도서관통계시스템 재구성
주: 2023.01.01.~2023.12.31. 조사 기준
* 부산광역시는 2024년에 개관한 도서관을 포함하여 등록한 수치임

2025년 2월 문화체육관광부는 <2024년 전국 등록 공공도서관 관리·운영 현황>을 공개하였다. 등록현황은 <표 2>와 같이 2023년 기준 공공도서관 1,271관의 65.0%인 826관이 등록을 마쳤다. 이 중지자체 소속은 598관으로 대상 도서관 1,008관의 59.3%, 교육청 도서관은 201관이 등록하여 235관중 85.5%, 사립 공공도서관은 28관 중 1관을 제외한 27관이 등록하였다.

시·도 도서관 중 부산광역시, 세종특별자치시, 제주특별자치도는 100% 등록하였는데, 부산광역시와 제주특별자치도는 조례에 등록제를 반영하기도 하였다. 등록률이 50% 미만인 광역 지자체는 경기도와 충청북도로, 특히 경기도는 대한민국에서 공공도서관이 가장 많은 지자체이지만 등록률이 가장 낮은 것으로 나타났다. 교육청 소속 도서관은 대구광역시, 강원특별자치도, 전라남도, 제주특별자치도가 100% 등록하였으며, 전체 등록률은 86%로 시·도 도서관 등록률 59%를 크게 상회했다. 2023년에 법적 최소 기준인 사서 4명 미만이거나 인구 감소 지역의 특례를 적용받은 곳은 89개 기초 지자체로, 211개 공공도서관이 해당한다. 이 중 사서가 4명 이상인 도서관은 89관이며 1명 이상 4명 미만인 공공도서관 107관이 특례 적용 등록이 가능했다.

공공도서관 등록제, 도서관법과 정책, 도서관 인력과 사서, 도서관 서비스와 질적 성장, 지역 도서관 운영 현황

도서관 등록제의 효과

공공도서관의 질적 성장을 제고하기 위해 도입한 도서관 등록제는 과연 정책효과가 있었을까? 무엇보다 도서관 등록의 가장 걸림돌인 사서 배치에 변화가 있었는지 국가도서관통계시스템을 통해 알아보았다. 전국의 공공도서관은 2023년 1,271관에서 2024년에는 1,296관으로 25관이 늘었다. 전국 사서정규직 수는 2023년 5,896명에서 2024년 6,071.5명으로 175.5명, 비정규직은 2023년 2,080명에서 2,332명으로 252명이 증가하였다. 1관당 평균 사서 수를 보면 정규직은 2023년 4.64명에서 2024년에는 4.68명으로 0.04명 증가하였다.

이를 운영 주체별로 나누어보면, 위탁 도서관 1관당 평균 사서 정규직 수는 2023년 5.26명에서 2024년에는 5.20명으로 0.06명 감소하였으며 직영 도서관은 4.48명에서 4.55명으로 0.07명이 증가하였다. 비정규직의 경우 위탁 도서관은 2.28명에서 2.29명으로, 직영 도서관은 1.47명에서 1.67명으로 각각 0.01명과 0.2명이 증가하였다. 정규직과 비정규직을 합한 평균 사서 수의 경우 위탁 도서관은 7.54명에서 7.49명으로 0.05명 감소하였고, 직영 도서관은 5.95명에서 6.22명으로 0.27명 증가하였다. 위탁 도서관은 정규직이 오히려 감소하였으며, 정규직과 비정규직을 합한 경우도 같은 결과를 보였다. 이는 도서관 등록제를 앞두고 위탁 도서관이 직영 도서관보다 정원 확보가 쉬워 사서요건을 갖출 것이라는 기대와는 반대의 결과이다.

<표 3> 위탁·직영 도서관의 정규직·비정규직 수 평균 현황

출처: 국가도서관통계시스템 도서관 통계 2024~2025년도 데이터 기반 재구성

광역 지자체별로 도서관 등록제의 사서요건인 4명 미만인 도서관 현황을 살펴보았다. 도서관 등록제가 본격적으로 시행된 2024년에 사서가 0명인 도서관이 전년도 34관에서 4관이 감소한 30관이며, 사서가 4명 미만인 도서관은 474관에서 428관으로 감소하였다. 이를 비중으로 살펴보면, 2023년에 4명 미만 공공도서관은 전체의 37.29%였으나 2024년에는 33.02%로 감소하였다. 이는 많은 지자체가 도서관 등록제 시행에 대비하여 사서 증원을 위해 노력한 결과라고 본다. 그럼에도 불구하고 사서가 0명인 도서관이 전년도 대비 증가한 지자체는 부산광역시, 대구광역시, 경기도, 전북특별자치도이며, 4명미만인 도서관은 대구광역시, 경기도, 강원특별자치도, 경상북도이다. 세종특별시는 사서가 0명인 곳은 없고, 4명 미만인 도서관 수도 2023년 9관에서 2024년에는 0관으로 크게 개선되었다.

<표 4> 광역 지자체별 사서 4명 미만인 공공도서관 현황

출처: 국가도서관통계시스템 도서관 통계 2024~2025년도 데이터 기반 재구성

도서관 등록제의 문제점과 전망

2024년 2월 공개된 공공도서관 등록 현황을 토대로 문제점을 살펴보면 다음과 같다. 첫 번째, 예상대로 도서관 등록률은 지역별로 큰 차이를 보였다. 시·도 도서관의 경우 조례를 개정하여 사서 배치 기준을 낮춘 부산광역시를 포함하여 세종특별자치시, 제주특별자치도는 100%의 등록률을 보였고 서울시도 96%에 달하였다. 그러나 경기도는 30%, 충청북도는 39%의 낮은 등록률을 보여 지역 간 편차가 컸다. 이는 해당 광역 지자체의 도서관 정책에 대한 인식 및 의지 부족이다.

두 번째, 편법 등록 문제가 발생하였다. 문화체육관광부가 사서 배치 기준을 맞추기 위해 비정규직을 포함하도록 안내하였으나 사서 돌려막기 방법으로 등록하거나, 공공도서관 등록을 포기하고 작은도서관으로 전환하는 등 입법 취지가 무색한 사례가 발생하였다. 이러한 행위는 시민들의 도서관 향유권을 저해하고, 사서들의 업무 부담을 가중시키는 결과를 초래할 것이다.

세 번째, 비정규직 양산이 현실로 드러났다. 정규직은 2024년에 2023년보다 175.5명이 증가하였는데, 비정규직은 그보다 더 많은 252명이 늘었고 위탁 도서관은 2024년 정규직이 오히려 감소하였다. 위탁 도서관은 도서관 운영의 효율성을 우선하는 위탁 주체가 많다. 비정규직원 채용으로 등록이 가능한 상황에서 굳이 정규직을 채용할 필요가 없는 것이다.

마지막으로 인구 소멸 지역에 대한 특례 시행의 효과이다. 89개 지역 내 107개 공공도서관이 등록 혜택을 보았다. 그러나 이 같은 특례가 도서관 서비스의 질적 성장에 어떤 도움을 줄 수 있을지, 이미등록요건을 갖춘 공공도서관에 미칠 영향은 어떠한지, 인구 소멸 지역에 대한 지역 활성화 정책과 같은 맥락인지 고민할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 앞서 살펴본 바와 같이 사서가 1명도 없는 도서관이 소폭이나마 감소하였고, 4명 미만인 도서관도 2023년에는 전체 도서관의 37.29%였으나 2024년에는 33.02%로 4.27% 감소한 것은 도서관 등록제 시행의 효과로 볼 수 있다.

일각에서는 「도서관법」에서 도서관 등록제 조항을 삭제해야 한다는 의견도 있고 미등록 도서관은 도서관으로 인정하지 말아야 한다고 주장하기도 한다. 정책이 결정되어 집행되면 정책의 목표 달성 여부와 효과, 그리고 효율성을 분석하는 평가 과정을 거치기 마련이다. 현재 도서관 등록제는 많은 문제를 안고 실행의 효과성이 의심되고 있으나 그 결과를 평가하기엔 정책 집행 기간이 짧다. 따라서 시일을 두고 개선점을 찾아야 할 것이다. 지자체 고유 사무인 공공도서관의 질적 성장을 위해서 지자체가 공공도서관 운영의 기반을 확고히 하겠다는 의지가 필요하다. 또한 시·도와 교육청으로 등록 관청을 이원화한 것은 광역 대표 도서관의 역할과 행정체계 이원화 등의 문제와 연계시켜 생각해야 한다.

2026년 6월에는 제9회 전국동시지방선거가 실시된다. 한국도서관협회 등 도서관계와 현장은 도서관등록제가 포함된 정책 제안서를 발표하고, 이를 공약에 포함하도록 지자체장과 지방의회 의원 후보들에게 적극적으로 홍보해야 할 것이다. 또한 미등록 도서관에 대한 페널티보다 공공도서관의 질적 성장을 도모하는 지자체에 더 많은 혜택을 주는 방향으로 정책의 실효성을 확보해야 할 것이다.

<출처> 한국출판문화산업진흥원

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